Em termos de valores, a arrecadação do ICMS incidente sobre a comercialização de combustíveis é extremamente representativa. Segundo o IBP, em 2018, ela alcançou 18,1% do total do ICMS pago.
Também é relevante destacar que, conforme dados do IBGE, em 2018, os gastos das famílias brasileiras com transporte representaram 18,1% das despesas do orçamento doméstico.
As regras relativas à cobrança do ICMS nas operações com combustíveis, todavia, formam um sistema desarmonioso e bastante complexo, haja vista, dentre outros fatores, a diversidade das alíquotas eleitas pelos Estados e a submissão ao regime de substituição tributária.
Para se ter uma ideia, a comercialização da gasolina, no âmbito do território nacional, está sujeita a oito alíquotas diferentes.
Essa sistemática dá margem à guerra fiscal, estimula a sonegação do tributo, propicia a insegurança jurídica e eleva o custo de conformidade para os contribuintes.
A Emenda Constitucional nº 33/2001, por sua vez, alterou a Constituição Federal de 1988 para, dentre outras coisas, introduzir a possibilidade da incidência única do ICMS sobre combustíveis e lubrificantes. Desde então, entretanto, nenhum ato normativo tinha sido editado com o objetivo de colocar em prática o mencionado regime.
A Presidência da República chegou a ajuizar uma ação direta de inconstitucionalidade por omissão com o objetivo de compelir o Congresso Nacional a editar a lei complementar responsável pela viabilização da nova modalidade de cobrança do imposto estadual. Essa ação não chegou a ser julgada.
No dia 11 de março de 2022, foi publicada a Lei Complementar nº 192, que definiu os combustíveis submetidos à tributação monofásica do ICMS.
Previu-se a estipulação de uma alíquota uniforme em todo o país para incidir uma única vez sobre toda a etapa de produção e comercialização. O modelo proposto envolve o estabelecimento de um valor por litro do produto, de maneira que o aumento do preço da mercadoria não repercuta na majoração do ICMS incidente sobre a operação.
Muito embora essa alteração não signifique, necessariamente, a redução do preço do combustível ao consumidor final, haja vista que isso dependerá da escolha da alíquota aplicável, a nova forma de cobrança tem potencial para propiciar a redução de gastos para a administração pública, a diminuição dos custos de conformidade dos contribuintes, maior transparência e efetividade da fiscalização tributária, a melhora do ambiente de negócios e da concorrência, além de maior segurança jurídica no setor.
A efetiva implementação do novo regime, contudo, depende de um convênio celebrado por representantes dos Estados e do Distrito Federal.
O primeiro passo foi dado com a edição do Convênio ICMS nº 16/2022, que submeteu o óleo diesel S10, o mais difundido, à tributação monofásica e fixou a alíquota do ICMS em R$ 1,0060 por litro do produto.
A Advocacia-Geral da União, por sua vez, entendeu que, apesar da previsão de uma alíquota máxima para o produto, o convênio autorizou a adoção de um fator de equalização de carga tributária que ensejava o estabelecimento de alíquotas diferentes entre os Estados e, por isso, frustrava o objetivo da Lei Complementar nº 192.
Com base nesse argumento, a AGU ingressou com a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7164, no Supremo Tribunal Federal, e obteve uma decisão liminar que suspendeu a eficácia das cláusulas do Convênio ICMS nº 16/2022 que permitiam a fixação dos fatores de equalização de carga tributária.
Não se olvida a presença de alguns vícios na Lei Complementar nº 192, tal como uma possível violação ao princípio da anterioridade decorrente da autorização para que o aumento da alíquota do tributo produza efeitos no mesmo exercício financeiro, porém a reprodução dessas falhas pela legislação superveniente é perfeitamente evitável.
Seja como for, o modelo constitui um avanço em termos de simplificação na tributação da comercialização de combustíveis pelo ICMS, razão pela qual se espera que os governadores dos Estados movam esforços no sentido da implementação do aludido regime.
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