Para elevar a verba do fundo eleitoral e de emendas parlamentares, o Congresso avalia fazer cortes em outras despesas, como no custeio de ministérios. Isso reduz o poder da equipe técnica de cada pasta, pois a escolha de onde aplicar o dinheiro público passa a ter um componente político.

A emenda parlamentar é a forma que deputados e senadores conseguem destinar dinheiro do Orçamento federal para obras e projetos em suas bases políticas. Apesar de emendas serem contabilizadas como parte da verba dos ministérios, o destino dos recursos é indicado pelos parlamentares.

As promessas na largada da campanha à reeleição do presidente Jair Bolsonaro (PL) pressionam o Orçamento de 2022, que precisa de um rearranjo para haver espaço para mais emendas (de R$ 7 bilhões a R$ 16 bilhões) e o maior fundo eleitoral da história (que pode subir de R$ 2 bilhões para até R$ 5,7 bilhões).

A estratégia traçada por líderes do Congresso é reduzir as despesas de livre uso de diversos ministérios (um corte difuso) e também reduzir parte da verba para gastos obrigatórios, como aposentadorias e demais benefícios da Previdência Social. As contas da versão final do Orçamento devem ser feitas às pressas na próxima semana.

O Congresso quer aprovar o Orçamento ainda em dezembro para garantir a execução das emendas logo no início de 2022. Em ano de eleição, o prazo para liberação desse dinheiro é mais curto - até julho.

O uso desse dinheiro em ações voltadas para bases de deputados e senadores amplia o capital político dos parlamentares às vésperas do pleito. Por isso, a execução das emendas desperta o interesse dos congressistas já no início de 2022.

Governistas argumentam que emendas são investimentos realizados "na ponta" --obras com impacto direto na vida da população de municípios. No entanto, a engenharia montada para distribuição desses recursos historicamente privilegia aliados de quem está no governo.

No caso de Bolsonaro, esses tipos de acordos ganharam mais corpo a partir de 2020, dando, portanto, mais espaço ao Congresso dentro do Orçamento. Em troca, o presidente ganhou uma base governista mais fiel.

Um exemplo que mostra a perda de controle do governo sobre recursos do Orçamento é a verba do Ministério do Desenvolvimento Regional voltada para obras de infraestrutura locais, logística e compra de equipamentos e máquinas.

Em 2019, foram reservados R$ 3,5 bilhões para esses projetos. Desse total, o ministério tinha controle integral sobre R$ 2,7 bilhões, e o restante era de emendas. Em 2021, são R$ 4,6 bilhões previstos, mas apenas R$ 500 milhões estão totalmente na mão da pasta. A maior parcela passou a ser de emendas.

Hoje existem quatro tipos de emendas: as individuais (a que todo deputado e senador têm direito), as de bancada (parlamentares de cada estado definem prioridades para a região), as de comissão (definida por integrantes dos colegiados do Congresso) e as do relator (criadas por congressistas influentes, a partir de 2020, para beneficiar redutos eleitorais).

Já estão garantidos R$ 16,2 bilhões para emendas individuais e de bancada no Orçamento de 2022 --não há previsão ainda para as de comissão. O governo tem pouca margem de negociação política com esses recursos.

Por ser obrigado a liberar essas emendas ao longo do ano, o jogo político nesses casos fica limitado a dar preferência a aliados nos primeiros pagamentos.

Aliados de Bolsonaro querem, portanto, turbinar as emendas de relator, instrumento incluído no Orçamento de 2020 pelo Congresso, que passou a ter controle de quase o dobro da verba de anos anteriores.

Esse tipo de emenda é atualmente a principal moeda de troca em votações importantes e ampliou a base de apoio de Bolsonaro no Congresso. A cifra para 2022 ainda não está acertada entre líderes partidários.

O valor máximo é de R$ 16,2 bilhões, equivalente ao patamar dos outros tipos de emendas. Mas membros do Ministério da Economia e técnicos que elaboram o Orçamento tentam emplacar o valor de R$ 7 bilhões.

Quanto maior o tamanho dessa verba para essas emendas, maior terá de ser o corte nas despesas que, na versão atual do Orçamento, estão programadas para os ministérios.

Além disso, já está na conta do governo que o aumento do fundo de financiamento da campanha eleitoral exigirá a retirada de recursos de outras áreas. 

O Congresso quer um valor de R$ 5 bilhões a R$ 5,7 bilhões para o próximo ano, mas o Orçamento foi elaborado com uma reserva de R$ 2,1 bilhões --mesmo nível dos anos anteriores. O fundão foi criado em 2017. Essa articulação une partidos de diferentes espectros políticos, que querem mais dinheiro para a disputa eleitoral.

Articuladores do governo têm deixado as negociações no Congresso fluírem e não se opuseram, até o momento, à intenção dos líderes de elevar o valor do fundo na votação final do Orçamento.

Mesmo integrantes do time do ministro da Economia, Paulo Guedes, que prezam pelo controle de despesas, já admitem que o Congresso fará trocas de verba no projeto orçamentário para viabilizar as emendas de relator e a expansão do fundo eleitoral.

O trabalho nos últimos dias tem sido para evitar que o corte deixe o governo sem dinheiro para pagar despesas obrigatórias, como aposentadorias e pensões. Por isso, tentam limitar a tesourada aos gastos não obrigatórios, como custeio e investimento dos ministérios.

O corte deverá também atingir os outros Poderes (Judiciário e Legislativo), porém em menor grau. Os ajustes feitos até agora na versão preliminar do Orçamento só atingiram o Executivo.

O Supremo Tribunal Federal (STF) chegou a bloquear o uso das emendas de relator, mas, após uma operação montada pelo Palácio do Planalto e pela cúpula do Congresso, os recursos foram liberados.

Apesar do recuo, a decisão da corte ainda determina que seja divulgada a lista de parlamentares que fizeram indicações para uso do dinheiro desse tipo de emenda, inclusive nos casos em que o dinheiro já foi liberado.

Com a permissão de prever emendas de relator também em 2022, foi aberto o caminho para que o Congresso acelere o calendário para aprovação do Orçamento.

Líderes partidários querem dar aval ao projeto de Orçamento de 2022 até o dia 17 de dezembro, apesar da demora na conclusão da PEC (proposta de emenda à Constituição) dos Precatórios, que possibilita um amplo aumento nas despesas e viabiliza o Auxílio Brasil de pelo menos R$ 400 no ano eleitoral.

O plano do Congresso é evitar que ocorra um impasse semelhante ao do Orçamento de 2021, que foi sancionado apenas em abril. O atraso limitou a liberação de emendas parlamentares nos primeiros quatro meses do ano.